纽约时报：美国的制宪者们是不是过于乐观了？

美国开国元勋们想要一位拥有强大权力的行政首脑，但在行使这种权力时却受到制约。

签署宪法的人很清楚，当他们创造一个崭新且强大的新职位——美利坚合众国总统时，他们是在玩火。

1787年6月的制宪会议上，本杰明·富兰克林在谈到乔治·华盛顿时说：“第一个掌舵的人会是个君子。但没人知道后面会迎来什么样的人。这里的行政首长会像其他地方一样不断膨胀，直到以君主制告终。”

制宪者们并非没有意识到存在这种创造一个新国王的危险，几个月后他们通过的宪法试图在发明这个当时完全崭新的职位时取得平衡。他们希望总统既有决断力、能顺应民意，又能承担责任。但他们也试图建立一个宪法结构，以此来约束有称王野心的总统。

他们在如何实现这种平衡上存在分歧。亚历山大·汉密尔顿在会议上主张赋予总统极其强大的权力——例如，他曾提议总统应当终身任职——他在《联邦党人文集》中写道，与那些致力于建立坚定且高效政府的人相比，民粹主义者更令人恐惧。



他写道：“在那些推翻共和国自由的人当中，大多数人开始其政治生涯时都是对民众极尽谄媚之能事；他们以煽动家开始，以暴君告终。”

宪法的制宪者们毫无疑问是卓越的，他们起草的文件也历经了考验。它是世界上所有目前仍在生效的国家宪法中最古老的一部。但是，就在国家隆重纪念建国250周年之际，一些宪法学者表示，特朗普的第二任总统任期正在引发质疑：国家的建国宪章和神圣文本是否真正提供了先贤们所期望的平衡。

唐纳德·特朗普总统利用联邦政府的权力恐吓大学、律师事务所和新闻机构；他通过指示司法部起诉其政治敌人来破坏该部门的独立性；他通过扣留国会指示他支出的资金来对抗国会；他蔑视了无数的法院命令；并切断了对民主党执政各州的资金支持。

这份清单绝非详尽无遗，而且对具体细节清单中的特定项目当然也存在争议。况且，其他总统也并非总是小心翼翼地遵循宪法的指令。

但法律学者表示，即便如此，特朗普的第二任期在本质上也是不同的，它正在逼近富兰克林和其他创始人所担心的总统权力极大化观点。

弗吉尼亚大学法学教授、《活的总统制：对不断膨胀权力的原意主义抗辩》(The Living Presidency: An Originalist Argument Against Its Ever-Expanding Powers)一书的作者赛克里希纳·普拉卡什表示，现代总统制对制宪者来说已经面目全非。

他说：“我认为他们会感到震惊，不仅是对特朗普，还有现代行政权力的广度。”

权力弱于国王



国会内的一幅呈现宪法签署场景的画作。

制宪者创造的这一职位——美国总统——在当时与其他任何国家的任何行政首长都不同。虽然宪法的其他方面极具影响力，但很少有现代民主国家遵循了其对行政权力的构想。

例外情况主要集中在拉丁美洲，那里在19世纪建立的强势总统制往往会蜕变成独裁统治。议会制模型更为普遍，在这一模型中，行政首长——即总理（或首相）——产生于立法机构并对其负责。

在议会制体系中，行政机构和立法机构处于对话状态，而不是结构性的对立。总理（或首相）通常没有固定任期，并可能因不信任投票而被罢免。

制宪者拒绝了那种模型，转而寻求某种全新的东西。他们当时在寻找一个黄金平衡点。他们希望总统的权力弱于他们曾反抗的国王，但要比当时几乎毫无权力的各州州长、或是身为立法机构附庸的总理（或首相）更有效率。

斯坦福大学法学教授迈克尔·W·麦康奈尔在《不会成为国王的总统：宪法下的行政权》(The President Who Would Not Be King: Executive Power Under the Constitution)中写道，制宪者们当时试图解开一个谜题。他问道：“代表们如何在不使行政首长成为民选君主的情况下，实现一个高效行政首长所必需的独立性、活力、保密性和高效执行力？”

对煽动家的约束寥寥无几

制宪者相信，弹劾和罢免的威胁将是对总统的决定性约束。他们设想的国会应当对这一职位的制度权力心怀嫉妒，并在适当的时候，不仅能组织起众议院的简单多数票来指控总统的失职行为，还能组织参议院三分之二的选票来定罪并罢免他们。

普拉卡什说：“就算真的担心出现煽动家，他们也认为弹劾的机制足够了。他们指望弹劾能解决无赖之徒。”

但他们未能预见到一种会让弹劾变得难以企及的发展：政党的兴起。

针对这一宪法盲点的经典解释，是达里尔·J·莱文森和理查德·H·皮尔德斯于2006年在《哈佛法律评论》上发表的一篇名为《政党分立，而非权力分立》(Separation of Parties, Not Powers)的文章。

他们写道：“时至今日，内置于政府结构中的自我维持的政治竞争观念仍经常被描绘为美国宪法独特的卓越之处，是美国民主成功的基石。然而，事实却更接近于相反的情况。”

“随着立法机构与行政机构之间的竞争被两大主要政党之间的竞争所取代，”他们接着说。“原本应该自行运转的机器停止了运行。”

许多总统都曾试探过宪法的极限。托马斯·杰斐逊促成了路易斯安那购地案，尽管他认为这是违宪的。亚伯拉罕·林肯暂停了人身保护令。理查德·尼克松营造了一种行政违法的文化，这种文化最终导致了水门事件和他的辞职。



路易斯安那州共和党参议员比尔·卡西迪2021年接受电视采访时谈及自己为何在弹劾唐纳德·J·特朗普的合宪性问题上改变了投票立场。本月早些时候，卡西迪在一次党内初选中输给了一位由特朗普支持的挑战者。Erin Schaff/The New York Times

这表明，建国一代对规范和合理期待的力量可能过于乐观了，而这种乐观部分建立在华盛顿高尚的人格之上。麦康奈尔说：“我确实认为，他们曾指望总统会受到对法律和宪法责任感的约束。”

政党的兴起，更不用说目前两党之间极端的两极分化，使得国会对总统的其他形式监督变得极其罕见。在美国历史上曾发生过四次总统弹劾案，分别是对安德鲁·约翰逊、比尔·克林顿以及两次对特朗普。参议院对这四案均未能组织起定罪所需的三分之二选票。

普拉卡什说，在今天，国会有权告诉行政机构，移民和海关执法局特工必须佩戴徽章且不得戴面具。他还说，立法者可以禁止总统动用国民警卫队来执法。

“他们拥有很大的权力，”他说。“只是在现代，他们很难去动用它，因为国会的一半人都站在总统那一边，而且总统还拥有否决权。”