个人破产在厦门试点，离走向全国还有多远？

厦门个人破产的试点，远不止是为一座城市立法，更是为国家完善市场经济基础制度投石问路

2025年11月1日，《厦门经济特区个人破产保护条例》（下称《厦门条例》）正式实施，这一天正好是第四个“厦门营商环境日”与第六个“厦门企业家日”。

地方个人破产立法，始于2021年3月1日《深圳经济特区个人破产条例》（下称《深圳条例》）施行。2024年7月，党的二十届三中全会提出“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度”。《厦门条例》是全国第二部个人破产地方性法规。

与此同时，2025年9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议审议了《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》，首次拟纳入企业破产时，对企业债务承担连带责任的自然人股东的债务清理问题，旨在解决“企业破产，老板个人背债”这一困扰民营经济的痛点。

中国人民大学法学院教授、北京市破产法学会会长徐阳光担任《厦门条例》起草组副组长兼秘书长。《厦门条例》的发展与创新体现在何处？国家层面个人破产法的出台条件是否成熟？就相关话题，南方周末专访了徐阳光教授。



“保护”二字的制度温度

南方周末：《厦门条例》最直观的创新，是在名称中加入了“保护”二字。如何理解这一变化？

徐阳光：《厦门条例》是我国第一部在名字中增加“保护”二字的破产法规，这不仅是保护债务人，更是对债权人、相关利害关系人的公平保护。

一方面，个人破产制度旨在对严重过度负债的自然人提供债务救济，帮助其重新成为有生产力的社会成员。

《厦门条例》设置了“豁免财产”“剩余债务免除”的专门章节，力图通过严格的司法程序，为债务人及其家庭成员保留必要的“自由财产”，为“诚实而不幸”的债务人免除剩余债务，给予其甚至是整个家庭“重新开始”的机会，最终促进社会整体利益的增进。

另一方面，通过公平偿债原则平等保护债权人，并对优先或者劣后的债权类型做明确列举，实现债权人之间的有序平衡。

公平偿债原则，在《厦门条例》中表现为按比例分配原则，即破产财产不足以清偿同一顺序债权的，按照比例分配。总体原则上，是同类债权，同等对待；不同债权，区别对待。

一方面，规定损害赔偿金、抚养费、赡养费、报酬请求权、预付金返还请求权、税款等十种类型的债权，一般不得免除。

另一方面，明确列举了两个顺位的劣后债权：配偶、父母、子女对债务人享有的借款债权；破产申请受理前债务人未支付应付款项的滞纳金、民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。

不过，个人破产制度对债务人和债权人的保护难免会有冲突。为此，条例作出了豁免财产的总价值不得超过本市上一年度居民人均可支配收入的三倍等规定。

南方周末：厦门这种将“保护”理念置于首位的做法，希望向社会传递一种怎样的价值观？

徐阳光：首先，个人破产立法是为了制裁还是保护？人类历史早期，个人破产制度确实是对债务人的惩罚，将破产等同于耻辱。但随着社会走向文明，个人破产的立法价值突破了制裁的局限，转变为通过平衡不同主体利益，实现社会整体利益的提升。

其次，个人破产制度如何更好地让公众理解和接受？中国自1986年制定企业破产法（试行）至今，已近40年，但破产法的市场化、法治化、常态化实施仍未普遍实现。实践中较多存在破产申请积极性不高、破产程序启动难的现象。

《厦门条例》提出个人破产制度的“保护”理念，既是对破产制度认识的革新，也是向社会释放积极信号：个人破产是有序平衡、依法保护各方主体的法律制度。

尽管债权人可能面临无法足额受偿的损失，但严格的个人破产司法程序能让其意识到，即便债务人不进入破产程序，这类风险与损失也难以避免，这有助于培育债权人的风险意识。

我也反复强调，突出保护理念，并不意味着对债务人彻底免责。破产虽非耻辱，更不是犯罪，但也绝非一件值得炫耀之事。若未来过度负债的债务人都以能进入破产程序为荣，那将是个人破产制度的彻底“破产”。

特别程序破解“共同困境”

南方周末：《厦门条例》有遗产破产、夫妻共同破产、个人与企业法人合并破产的特别程序，它们因何设立？

徐阳光：这三个特别程序的确立，是《厦门条例》的重要制度创新。

遗产破产，指被继承人遗产不足以清偿全部债务的，可以依照本条例规定进行破产清算。遗产管理人应当清理遗产并制作遗产清单。这一制度，使更多主体可以启动遗产处理程序，避免僵局，也可以对各类债权人进行有序平衡和公平清偿。

关于夫妻共同破产，现实中，自然人与配偶之间的财产和债务往往难以截然分开，《深圳条例》实施中也遇到这方面的案例，有的是夫妻财产债务混同无法区分，有的是共同债务较多难以单独处理，有的是通过离婚分割财产，夫妻一方自愿将财产留归配偶，债务由自己承担，然后申请个人破产。这类情况，如果允许一方单独破产，会对债权人造成极大的不公平。

因此，《厦门条例》借鉴了企业破产实践中的合并破产，确立了夫妻共同破产制度，债权人可以依法向人民法院提出对夫妻共同破产的申请。

个人与企业法人合并破产，指对企业法人债务负有连带责任的个人，符合条件者可以申请与企业法人实质合并破产。

现实中，企业与个人在债务关系上难以完全隔断，尤其民营企业，普遍存在企业主及其家庭成员为企业债务承担担保责任的情形。在个人破产制度缺失的情况下，企业破产制度无法解决个人为企业承担的担保责任问题，这甚至成为部分企业主宁愿“跑路”“跳楼”也不申请企业破产的原因之一。为此，《厦门条例》让企业主有了获得债务救济的机会。

值得关注的是，9月8日审议的《企业破产法（修订草案）》，在第二条增设第三款拟规定：“企业法人已经进入破产程序，该企业的自然人股东，因为企业债务承担连带责任而出现前两款情形的（即连带个人债务人），可以依照本法规定清理债务。”这一条文设计，遵循的也是个人与企业法人共同破产的逻辑思路。

南方周末：除了特别程序，《厦门条例》的创新还体现在哪些方面？

徐阳光：第一，在破产程序启动方面。《厦门条例》没有在破产原因之外，设定其他不予受理的情形，体现了立法的开放态度。

第二，《厦门条例》规定的可担任管理人的个人和机构范围更广泛，并设立了公职管理人。

执业律师、注册会计师、公证员以及法律、会计、金融等专业机构，可以担任管理人；公职律师、在事业体制公证机构从业的公证员、具有法律专业背景的公职人员，可担任公职管理人。增设公职管理人，主要是填补“无产可破”案件的服务空白，市场化管理人可能不愿承接这类案件。当然，公职管理人制度能否有效运转，还需要进一步研究。

第三，信用修复是债务人最关注的核心权益之一，《厦门条例》设置了“信用修复”专章，呈现分阶段信用修复路径，包括解除行为限制、更新征信信息等，内容全面，可操作性强。

南方周末：《厦门条例》规定豁免财产的范围，与深圳设定的20万元固定上限不同，为“本市上一年度居民人均可支配收入的三倍”，这出于何种考虑？

徐阳光：我认为两种方案都是合理的选择。第二种方案有两个优点：一是可以根据经济形势的发展变化，动态确定豁免财产的范围；二是与当地居民人均可支配收入挂钩，有助于解决全国各地经济发展不均衡的问题，可能更适合成为全国个人破产立法的选择。



全链条机制防范“逃废债”

南方周末：关于逃废债，《厦门条例》构建了“全链条防范与惩戒机制”。它是如何运作的？

徐阳光：建立个人破产制度，最重要的一点就是要消除大家对债务人借个人破产程序逃废债务的担忧。为此，深圳、厦门的条例都建立了“全链条防范与惩戒机制”。

首先，《厦门条例》将咨询辅导程序强制前置。规定“债务人向人民法院提起破产申请前，应当向破产事务管理机构或者其认可的组织申请咨询辅导”，这可以防止大量不符合条件的个人破产申请涌入法院，产生“讼累”。而且明确规定，咨询辅导不得收取任何费用。

第二，债务清理程序自愿前置。条例规定，债务人在申请咨询辅导时，可以申请与债权人进行债务清理，旨在为债务人和债权人提供一个自愿协商的机会。

此后，满足条件的债务人可以进入破产程序，条件包括具备破产原因并且在厦门经济特区居住或从事生产经营活动连续满五年等。

进入破产程序的债务人，必须严格遵循法院作出的限制债务人行为的决定，且债务人及其家庭成员负有严格的申报义务。

条例还规定了不能被裁定免除剩余债务的七种情形，以及可以免除的剩余债务中不得被免除的部分，包括十种类型。

此外，无论是通过破产和解、重整还是清算程序获得债务豁免，都会充分考虑债权人的意见。但需要注意的是，个人破产制度历史演变中一个重要的进步就是，剩余债务免除不再以“债权人同意”为前提条件。

深圳、厦门的个人破产立法，都没有将债权人同意作为免除剩余债务的前提条件，而是赋予法院以自由裁量权。

南方周末：条例提到，破产事务管理机构将与法院、税务、征信等部门建立信息共享机制。目前这个机制的进展如何？

徐阳光：《厦门条例》在总则中规定了破产事务协调机制，这是一个重要的制度创新。司法行政、发展改革、公安、民政等部门，都应当在各自职责范围内，做好破产制度实施相关工作。市人民政府确定的破产事务管理机构，行使行政管理职能，负责破产事务协调机制的日常运行。

据我了解，厦门已建立由市政府、法院、司法、发改、财政、金融监管等部门参与的个人破产府院联动机制，形成“司法主导、政府协同、社会参与”的工作格局。10月30日，厦门市破产事务管理局成立，同步上线试运行厦门市破产信息平台。



徐阳光教授

“为国试点，为民立法”

南方周末：你期望厦门在未来3-5年的实践中，重点在哪些方面为国家立法积累经验？

徐阳光：第一，探索“诚实而不幸”的识别标准。《厦门条例》允许严重过度负债的自然人依法进入破产程序，但对不诚实的债务人，在公平分配其破产财产后将依法裁定终结程序并不免除其剩余债务，这是一个创新规定。

第二，探索咨询辅导机制和申请前的债务清理程序，实现个人债务困境的多元化解。

第三，探索“两权分离”与府院协调机制。即个人破产案件办理中的司法裁判权与行政管理权的分离，设置专门的破产事务行政管理部门，建立跨部门的协调机制。

第四，探索特别程序，即遗产破产、夫妻共同破产、个人与企业法人合并破产的具体适用标准和程序规则。

第五，条例设计了信用修复专章，涉及法院、税务机关、市场监管部门、金融监管部门等单位的信用措施，需要根据破产程序及时作出调整。

总之，厦门个人破产的立法试点，远不止是为一座城市立法，更是为国家完善市场经济基础制度投石问路，可以说是“为国试点，为民立法”，意义重大。

期待厦门能通过精心的准备，扎实的实践，打磨出一套既符合法治精神又贴合国情市情的“厦门方案”。

南方周末：在你看来，国家层面的个人破产法出台还需要等待哪些条件成熟？

徐阳光：现阶段确实有这样一些疑问：个人破产制度在中国尚不具备立法条件？选择深圳、厦门先后试点，是不是进一步说明我国个人破产制度土壤尚不成熟？党的二十届三中全会提出“探索建立个人破产制度”，如何理解“探索”二字？

我本人曾于2018年撰文呼吁：“个人破产法是‘鼓励创新、宽容失败’的法律制度”，“从长远来看,解决‘执行难’问题还需在完善企业破产制度的基础上，加快推进个人破产法的制定”。

2018年下半年，应国家发展改革委邀请，我有幸参与了《加快完善市场主体退出制度改革方案》的文件起草和评估论证工作，方案最终表述为“分步推进建立自然人破产制度”。

最高人民法院2017年就开始支持地方法院进行个人债务集中清理探索的司法实践。《深圳条例》2021年3月施行，至2025年10月已受理个人破产申请709件，化解债务2.21亿余元，六百多个家庭得以解除债务枷锁。《厦门条例》11月起施行。

近五年，我撰写了《英国个人破产与债务清理制度》，翻译出版了《个人破产法比较研究》，完成了国家社科基金项目《个人破产立法重大问题研究》，参与了企业破产法修改工作组的立法起草工作。

一个深刻的认识是：地方个人破产的立法探索和司法实践都非常有价值，个人破产制度实施可能遇到的各种问题，几乎都在地方探索中遇到，并找到了较好的解决方案。

通过总结地方经验和智慧，我们完全可以建立起一项成熟的全国性个人破产制度。

南方周末：如何理解企业破产法（修订草案）对于个人破产问题的推动？

徐阳光：全国人大财经委企业破产法修改起草工作组早在2019年就已经组建，2021年扩充了成员，2022年形成了较为成熟的草案版本，近三年又反复打磨，最终于2025年9月提请全国人大常委会进行初次审议，这是来之不易的立法进展。

虽然草案未能一步到位，建立起全国性的个人破产制度，但允许连带个人债务人在企业破产时进入个人债务清理程序，已经是一个重大突破。

这一立法修改动向，也从侧面反映了我们对个人破产立法的认识，不是条件是否成熟，而是观念能否接受的问题。

如果我们停留在地方试点层面，适用范围受限、法院裁定剩余债务免除和金融机构内部管理规则不协调、对债务人财产状况调查手段有限等问题，都无法得到有效解决。

相反，只要建立起全国性的个人破产制度，就能真正解决地方试点无法克服的瓶颈性问题。