立法院重啟修憲委員會後，迄今修憲提案仍以個別立法委員連署為主，未見各黨團提出完整的憲政改革藍圖。 尤其值得注意的是，賴清德總統早在2019年6月即公開承諾，當選總統後立即啟動「憲政國是會議」，主張推動偏向內閣制的雙首長制、明定總統職權、恢復行政院長國會同意權，並允許立法委員兼任部會首長，建立權責相符的憲政體制。然而就任兩年多，至今未見其履行當年承諾。 筆者期盼兼任民進黨主席的賴清德總統，儘速提出完整修憲草案，不要任由零件維修式的提案取代整體憲政改革。 中華民國憲法即將施行八十年。歷經總統直選、民主轉型及社會變遷，現行憲政制度亟須全面檢討。 筆者主張，憲政改革應確立五項根本原則： 主權在民是根本，多數統治是基礎，責任政治是保障，良好行政是義務，人民尊嚴與幸福是目的。 一、先改革修憲門檻，再全面推動憲政改革 憲法要安定，但不能僵化；修憲要困難，但不能不可能。 現行《憲法增修條文》第12條規定，修憲須經立法委員四分之一提議、四分之三出席、出席委員四分之三決議，最後還須全民複決，有效同意票超過選舉人總額半數。 2022年十八歲公民權修憲案，同意票564萬7102票，占有效票52.96%，仍因未達全體選舉人半數而未通過。這充分暴露現行修憲制度過度僵化的問題。 筆者主張採取兩階段修憲：第一階段優先改革修憲程序及複決門檻，改採有效票過半數同意，配合合理參與門檻；第二階段再全面改革政府體制、中央各院職權及基本人權保障。 但改革不能破壞憲法核心。依司法院釋字第499號意旨，民主共和、國民主權、基本人權及權力分立制衡等根本原則，均應受到保障。 憲法核心應堅固，憲政制度則必須容許改革。 二、落實多數統治，建立權責相符的政府體制 1996年總統直接民選後，總統取得強大民主正當性，卻未同步建立相稱的政治責任。 總統掌握行政院長任命、重大政策及重要憲政人事提名權，卻不向國會負一般政治責任；行政院長依法向立法院負責，實際上卻高度受制於總統。 如此形成總統有權而責任不足、行政院長負責卻缺乏自主性的憲政困境。 未來修憲必須重新檢討總統、行政院及立法院的權責關係，建立有效的行政立法僵局解決機制。 尤其《憲法》第37條副署制度、第72條法律公布義務，以及《憲法增修條文》第3條覆議制度，應建立明確的履行義務與究責機制，不能任由行政權自行決定是否接受國會依法作成的決議。 總統選舉亦應改採兩輪投票制。2024年賴清德以40.05%得票率合法當選，但總統既掌握重大統治權，理應爭取更廣泛的多數支持。第一輪無人過半，即由得票最高兩組候選人進行第二輪決選。 此外，《憲法》第68條將國會常會限制於每年兩個固定期間，亦應改革。立法院應建立全年持續有效運作制度，強化國會調查、預算決算審查與行政監督。 行政權全年存在，國會監督就不能只有八個月！ 三、人民應有修憲提案權、總統罷免發動權及彈劾提議途徑 《憲法》第17條保障人民選舉、罷免、創制及複決權，但現行人民不能直接連署提出修憲案，也不能直接發動總統罷免。 人民既是國家主人，就不應只有被動投票的權利。 筆者主張增訂人民修憲提案權，達法定連署門檻後，立法院即應限期審議；總統、副總統罷免案也應允許人民直接連署發動，並設置合理的投票與通過門檻。 總統彈劾制度則應適度調整國會提案及決議門檻，增設人民連署要求啟動彈劾審查的程序，但最終仍由獨立憲法審判機關依法裁判。 罷免追究政治責任，彈劾追究重大憲法責任，兩者不能混淆。 人民不能只在選舉時是主人，選舉後卻無法有效監督有權者。 四、分散重要人事提名權，防止憲政機關失能 現行大法官、考試委員、監察委員等重要人事提名權集中於總統，容易產生政治控制與人事僵局。 筆者建議，十五名大法官可由總統、立法院及獨立司法提名機制各提名五人，再經立法院同意任命。 並應明定提名期限、公開專業審查及僵局補救程序，防止長期懸缺或以代理制度規避國會同意權。 司法院釋字第632號已揭示，總統應適時提名，立法院應適時行使同意權，不得消極不作為而妨礙憲政機關正常運作。 重要憲政機關不能成為總統的人事附屬機關，更不能因總統不提名而長期失能。 五、改革考試、監察兩院，強化國會審計監督 政府組織不是為了養機關，而是為了服務人民。 考試院應研究改制為具獨立性的國家文官委員會，維護國家考試公平、公務員專業及行政中立；一般人事行政業務則可整合於行政體系。 監察院應朝國會監督、專業調查及獨立審計方向改革，設置國會監察使及獨立國家審計機關。 尤其審計部應改隸國會監督體系，並保障其依法獨立行使職權，強化對中央政府、國營事業、特種基金、特別預算及政府採購的審計。 立法院不能只審政府準備花多少錢，更應審政府實際花了多少錢、是否合法、是否有效率，以及人民究竟得到什麼。 現行國家人權委員會則應維持組織、預算、人事與職權獨立，真正監督國家履行人權義務。 六、將良好行政權及新興人權納入憲法 憲法不只是保障人民免於國家侵害，更應保障人民獲得良好行政。 從出生、教育、就業、醫療、住宅、交通到退休照護，人民一生幾乎離不開行政機關。 行政違法、怠惰、貪污、浪費與不公平待遇，都可能直接傷害人民生活。 《歐盟基本權利憲章》第41條已明定良好行政權，保障公平處理、合理期間、陳述意見、閱覽卷宗及行政決定說明理由等權利。 筆者主張參考此一制度，將人民享有合法、公正、廉潔、透明、有效率及負責任行政的權利明文入憲，並建立行政怠惰與違法失職的有效救濟。 同時，人工智慧及數位科技快速發展，憲法亦應加強資訊自主、數位隱私、個人資料保護、演算法公平及自動化決策程序保障，並強化生存權、健康權、居住保障、環境權與世代正義。 政府不能因為使用人工智慧，就免除原應承擔的法律責任。 依法行政不只是公務員的職務要求，更應成為人民可以向國家主張的憲法權利。 七、結語：憲法是人民的，政府是人民的公僕 憲法保障人民，最根本的意義可以歸納為三個層次： 不想當奴隸，就需要自由與平等；要活得下去，就需要周全的生存保障；要活得好，就需要良好行政、尊嚴對待及追求幸福的機會。 修憲不是為了擴大總統權力、維護政黨利益或增加政府機關，而是為了建立真正主權在民、多數統治、權責相符、有效監督與保障人權的民主憲政。 最後再次強調： 主權在民是根本，多數統治是基礎，責任政治是保障，良好行政是義務，人民尊嚴與幸福是目的。 憲法要安定，但不能僵化；修憲要困難，但不能不可能。 憲法不是總統的，不是行政院的，不是立法院的，也不是大法官的。 憲法是人民的！ 政府不是人民的主人，而是人民的公僕！ 中華民國下一階段憲政改革，應讓人民真正當家作主，能夠自由地活下去、有尊嚴地活得好，並在民主法治與良好行政保障下追求幸福！ ＊作者為東海大學法律系退休教授
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